פינוי או בינוי?

קראתי בעיון את מאמרה של הכותבת הנכבדה בנושא התחדשות עירונית. אכן, התחדשות עירונית היא משימה חשובה ודחופה מאין כמוה בציבור החרדי; תיתי לה שהעלתה את הנושא לדיון. התיישנות ריכוזי האוכלוסיה החרדיים, ההרחבות הרבות ומצוקת הדיור, מחייבים פעולה דחופה ומידית. עם זאת, נראה כי הכותבת עושה הפשטת-יתר של סוגיה מורכבת, ומתעלמת משיקולים משמעותיים. להתחדשות עירונית בלתי אחראית עשויים להיות מחירים גבוהים, עד למצב שיוצא שכרה בהפסדה. הנקודות העיקריות שבהן ארצה לגעת במאמר זה הם הפגמים המהותיים של תכנית תמ"א 38, שהיתה ללא רלוונטית דה-פקטו ברוב הרשויות בארץ. בנוסף, ארצה להתייחס למחיר החברתי של ההתחדשות, שהוא כנראה ההיבט הדרמטי ביותר והרגיש ביותר בתכניות אלו. ללא התייחסות למאפיינים אלו, ההתחדשות העירונית תישאר לעד בתור חלום שאינו בר מימוש, על אף כל הכוונות הטובות של העוסקים בה.

התיישנות ריכוזי האוכלוסיה החרדיים, ההרחבות הרבות ומצוקת הדיור מחייבים פעולה דחופה ומידית. עם זאת, נראה כי הכותבת עושה הפשטת-יתר של סוגיה מורכבת, ומתעלמת משיקולים משמעותיים. להתחדשות עירונית בלתי אחראית עשויים להיות מחירים גבוהים, עד למצב שיוצא שכרה בהפסדה

לפני שאגש לעיקר, עלי למחות על כתב האישום החמור נגד נציגי הציבור החרדיים בעיריות, שרובם עוסקים במלאכתם בהתנדבות. תיק תכנון ובניה הוא אחד התיקים המורכבים ברשות עירונית, ובנוסף לאחריות האישית הרובצת על החברים בו, עומדים בפניהם אתגרים כבדי משקל שאין להם פתרונות קסם. לעתים, עם כל הרצון הטוב, הם אינם יכולים לפתור את מצוקותיהם של התושבים.

דוגמא קטנה לכך היא העובדה שאנשים נוטים להפוך את חברי ועדת תכנון ובניה לבית דין פרטי, שאליו הם מפנים את סכסוכי השכנים שלהם. פעמים רבות נכחתי בדיונים בוועדות שבהן הן חברי הוועדה והן הצדדים העותרים חרדים לדבר ה'. חברי הוועדה החרדים הפצירו בצדדים ללכת לבית דין צדק, כדי למנוע מהוועדה לקבל החלטות שאינן עולות בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה. למרות תחנוניהם, לעתים המשיכו הדיירים בשלהם, והפילו לבסוף את האשמה על חברי הוועדה. באופן אישי, ישבתי מאות פעמים עם דיירים בניסיון ליישב סכסוכי שכנים, שבמעט רצון טוב יכלו להיפתר לטובת כל הצדדים. היו מקרים שהצלחתי (ישנם המקפידים להתקשר מדי חג הסוכות, להודות על הסוכה שנקראה על שמי ולהזמין אותי אליה), אולם במקרים אחרים העלו מאמצי חרס. פתרון מחלוקות שכנים בהרחבות בניה הוא פעמים רבות למעלה מכוחו של נציג הציבור, עם כל רצונו הטוב. אי היכולת של נציג ציבור לפשר בין הנצים אינה עושה אותו למקבל שלמונים.

באשר לטענת אי-האכיפה של עברות בניה במגזר החרדי, זוהי סוגיה שראוי לתת עליה את הדעת. אולם נציגי הציבור החרדים קיבלו כוח מהציבור לבנות ולא להרוס. הבניה הבלתי חוקית אינה לרצון אנשי הציבור, וודאי שאינה נעשית בעידודם

באשר לטענת אי-האכיפה של עברות בניה במגזר החרדי, זוהי סוגיה שראוי לתת עליה את הדעת. אולם נציגי הציבור החרדים קיבלו כוח מהציבור לבנות ולא להרוס. הבניה הבלתי חוקית אינה לרצון אנשי הציבור, וודאי שאינה נעשית בעידודם. אדגיש כי חובה לציית לחוקי התכנון והבניה, ואין בדברי כל לגיטימציה לבניה בלתי חוקית; להיפך, על עברייני בניה לתת את הדין, בפרט במקרים שבהם יש חובה לאחרים. כן, אני מסכים עם טענת הכותבת כי חריגות בניה הן חסם להליכי התחדשות. בחלוף זמן, גם אם תינתן אפשרות להכשרת החריגה, יש לפעול לפי הכלל של "אין חוטא נשכר" (וד"ל). אולם, חשוב להדגיש שברוב המקרים, הרחבות הבניה הן הכרח בל יתואר עבור המשפחות. ישנם המנצלים את הפרצה וחורגים מעבר לטעם הטוב, ובונים דירות ותוספות חריגות. מעשים אלה הם בבחינת "חב לאחרינא" ממש. על עושיהם לתת על כך את הדין. כך או כך, אף שחריגות הבניה הן בהחלט מצב שאינו אידאלי, אין להאשים בו את עובדי העיריה.

 

תמ"א 38, הסוף?

מתוך דבריה של כותבת המאמר נשמע כי מסלול תמ"א 38 כולו רווח. אך מה לעשות שהנתונים שונים מעט. תמ"א 38, על גרסאותיו השונות, הוא מיזם שהתברר בסך הכל ככישלון. מלבד מקומות בעלי תנאים ייחודיים, הוא הפך לדבר שכולם כמעט מפסידים ממנו – העיריה, דיירי השכונה, וככל הנראה גם היזמים. נכון אמנם שמספר היתרי הבניה במסגרת תמ"א הגיע לשיא בשנת 2018 (מאז אישורה של התכנית בשנת 2004). עם זאת, הבקשות להיתרים במסגרת תמ"א 38 נמצאות במגמת ירידה בשנים האחרונות, לצד עליה בהיקף הפעילות היזמית במסגרת מתחמי "פינוי בינוי". כיום ישנן מעט מאוד ערים עם פעילות תמ"א 38; הבולטות שבהן (בסדר יורד) הן תל אביב עם סך הכל 81 בניינים, חיפה עם 59, רמת גן עם 47, חולון עם 46, ירושלים עם 35 ואשדוד עם 34.[1] בימים אלו, נמצאת התכנית בעין הסערה, ורוב ראשי הערים פועלים למנוע תמ"א 38 בעירם.

תמ"א 38, על גרסאותיו השונות, הוא מיזם שהתברר בסך הכל ככישלון. מלבד מקומות בעלי תנאים ייחודיים, הוא הפך לדבר שכולם כמעט מפסידים ממנו – העיריה, דיירי השכונה, וככל הנראה גם היזמים

כבר בשנת 2015, העלה דו"ח המועצה הלאומית לכלכלה כי תמ"א 38 מייצר אנטגוניזם ברשויות המקומיות ויוצר התחדשות עם תכנון ברמה שאינה מספקת לטווח הארוך.^[2] ללא ספק, לרשות המקומית יש עניין בחידוש פני העיר ובריענון מצב הדיור של תושביה, אולם העלות והיעילות של תמ"א 38 מוטלות בספק. כאשר מצופפים שכונה קיימת, מעגלי ההשפעה אינם נעצרים רק בתחומה, אלא נוצרים עומסים על תשתיות דוגמת אספקת מים ותיעול ביוב, תנועה וכבישים, בניינים ציבוריים ושטחים פתוחים. האם תמ"א 38 עונה על הצרכים האלה? ממש לא. כל יזם חושב רק על המבנה הנקודתי שהוא מרחיב, וההשפעות הרחבות יותר של ציפוף העיר אינן מעניינו. לא זו בלבד, אלא שתמ"א 38 פוטר את היזם ובעלי הדירות מהיטלי השבחה. היטל ההשבחה אינו מס אכזרי שנועד לספק את חמדנותה של העיריה, אלא תשלום האמור לעזור לרשות המקומית לשדרג את התשתיות הנדרשות כתוצאה מציפוף מבונה. מסיבה זו, הערים המובילות בתמ"א 38 פעלו לאישור ניירות מדיניות (דוגמת תכנית הרבעים בתל אביב, רצ/106/1 בראשון לציון ועוד) שיגדירו את סך היחידות המקסימלי המתאפשר באזור, לפי יכולת הקיבול של התשתיות.

יתרה מזאת, ההנחה כי הוספת יחידות דיור בשטח צפוף מועילה לעיריה, שגויה בהחלט. ערים אינן יכולות להוסיף לעצמן דיירים אם הן אינן מתרחבות במקביל מבחינה כלכלית. העלויות של תושב לעיריה גבוהות מהארנונה שהוא משלם. כדי שהעיריה תוכל להחזיק את עצמה, עליה לדאוג שבמקביל לעליה באוכלוסיה ובתשלומי ארנונה למגורים, תהיה גם התרחבות כלכלית שתכניס לעיריה ארנונה שאינה ממגורים: אזורי מסחר, שירותים ותעשיה. משום כך, הרשויות המקומיות נלחמות, כפשוטו, על שטחי מסחר, משרדים ואזורי תעשיה (ולמצער על מענקי איזון).

החידוש של בניין אחד פוגע בסיכויי חידוש כולל של השכונה. בדיוק כפי שמתארת הגב' שוטלנד ביחס לבניין יחיד – הרחבה של דירה אחת פוגעת בסיכויים לחידוש כולל של השכונה – כך גם חידוש והרחבה של בניין אחד בתוך השכונה פוגעים בסיכויי ההתחדשות של הבניינים שסביבו

בנוסף, גם אם תמ"א 38 פותר בעיה של בניין יחיד, הוא גורם נזק לכלל השכונה. תכנית נקודתית המחדשת בנין יחיד יוצרת חוסר אחידות במראה החיצוני של השכונה. כך בלב שכונה ותיקה מתחילים להופיע בניינים חדשים לצד ישנים, בסגנון ובמראה שונים. כמו כן, החידוש של בניין אחד פוגע בסיכויי חידוש כולל של השכונה. בדיוק כפי שמתארת הגב' שוטלנד ביחס לבניין יחיד – הרחבה של דירה אחת פוגעת בסיכויים לחידוש כולל של השכונה – כך גם חידוש והרחבה של בניין אחד בתוך השכונה פוגעים בסיכויי ההתחדשות של הבניינים שסביבו. מטבע הדברים, בשכונה צפופה אי אפשר לחדש את כל הבניינים, אלא אם כן מכינים תכנית חדשה לשכונה כולה. כאשר מחדשים בנין אחד או שניים ברחוב, פוגעים בכך בסיכויים לחידוש שאר הבניינים באותה שכונה, ומעמיסים על התשתיות הישנות ממילא; וככל שמתרבים הבניינים המתחדשים, נוצר "סלאמס" של ישן לצד מחודש.

רמת גן היתה העיר שהובילה את תמ"א 38 בשנים האחרונות, עד כדי כך שמצע המתמודדים בבחירות המוניציפליות עסק באישור או באי אישור תמ"א 38. ראש העיר הנבחר, כרמל שאמא הכהן, ביטל את המשך מדיניות התמ"א בעיר, כפי שהתחייב במצע הבחירות. בדברים שאמר לפני הבחירות הוא נימק את עמדתו:

לא תהיה ברמת גן התחדשות עירונית נקודתית שהיא לא תואמת תכנית שכונתית או בניה מתחמית. רק במקרים שלא נותרה ברירה והמתחם שרוף מבחינה תכנונית, נאשר תכנית נקודתית. לא סביר שבעיר כמו רמת גן נאלצים להקים גן ילדים במרתף והדבר הזה התאפשר רק בגלל שהמדינה זרקה זכויות בניה והנהלת עיריית רמת גן הוסיפה עליהן עוד ועוד זכויות. התוצאה שהעיר קורסת פיננסית ותשתיתית. אנחנו רוצים היטלי השבחה ותשתיות ציבוריות. בלתי אפשרי לאשר פרויקטים בלי זה והמשמעות היא להרוס את העיר.[3]

בימים האחרונים ניתן ביטוי מפורש למה שהיה ידוע זה זמן. ראש מנהל התכנון, הגברת דלית זילבר, הודיעה כי לא מקודמים יותר תיקונים ושיפורים לתכנית תמ"א 38:

במקום לקדם תהליכי התחדשות אמתיים, תמ"א 38 גרמה לאורך השנים לנזק למרקם העירוני, ולא הצליחה להעניק פתרונות לחיזוק מבנים באזורים הנדרשים. בסופו של דבר, זוהי תכנית מתאר ארצית המספקת פתרונות נקודתיים למבנים בודדים, אך אינה לוקחת בחשבון את המרקם של השכונה או העיר, ומכאן שאינה תורמת לחידוש מרכזי הערים — בעוד שהמשימות העומדות בפנינו כיום מחייבות ראיה כוללת, עירונית, מחוזית וארצית. בשל כך, עמדתי היא להעניק מתן עדיפות למתחמי פינוי בינוי על פני תמ"א 38.[4]

היטיב לסכם זאת ראש הראשות להתחדשות עירונית, מר חיים אביטן:

חד משמעתית – תמ"א 38 לא מתה, אבל היא תבוא באריזה כוללת של תכנית התחדשות עירונית… האג'נדה שלנו היא להוביל תכנון של שכונות ורבעים שבהם מאות דירות, ולא בניין בודד. בהרבה מקרים מדובר בשכונות במעמד סוציו־אקונומי נמוך שפשוט שכחו אותן. במקום כזה אי אפשר לטפל בבניין אחד. זה לא כלכלי ולא מתקדם. ניקח את כל השכונה, נתכנן אותה מחדש, לא נבנה רק מגדלים יפים, אלא נפתח את המרחב הציבורי והשטחים הירוקים, נקים מועדון, בית כנסת וכל מה שהציבור צריך. בתכנית כזו אפשר להשאיר בניין או כמה בניינים ולאפשר לחדש אותם באמצעות תמ"א 38. אין מקום לתמ"א 38 שלא במסגרת תכנון שכונתי. אבל אם דיירים של בניין שלם רוצים דווקא תמ"א 38 (במקום פינוי־בינוי של קבוצת בניינים, א"ג) לא נפסול זאת. נכניס גם את זה לתכנון הכולל.[5]

 

החלופה: התחדשות עירונית במתחמי פינוי בינוי

כיצד אפוא מתכננות רשויות התכנון לבצע את ההתחדשות העירונית הנדרשת ברבות מבין ערי ישראל?

בשנת 1996 הקימה ממשלת ישראל ועדת היגוי לעידוד השיקום הפיזי של מרכזי הערים בישראל. מטרתה המרכזית של הוועדה היתה "לאפשר תוספת בניה בקרקע מבונה בטווחי זמן שונים וניצול יעיל של מלאי הבינוי הקיים", מתוך התמקדות בשיטת "פינוי בינוי". ועדה נוספת הוקמה בשנת 2013, "הוועדה לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני", שהוקמה בעקבות ועדת טרכטנברג וכתוצאה מהמחאה החברתית בשנת 2011. ועדות אלו המליצו על מסלולי "פינוי בינוי" החלים על שכונות, מתוך חשיבה מרחבית על התשתיות העירוניות ועל פיתוח מתחמי תעסוקה חדשים. בהתאם להמלצות אלו, מקדמים מנהל התכנון והרשות להתחדשות עירונית שהוקמה בשנת 2017,[6] תכניות רבות של "פינוי-בינוי" או "בינוי-פינוי" (בונים חלק מהפרויקט בשטח הפנוי, ורק לאחר מכן הורסים את הישן) על מתחמים שלמים.

בעוד תמ"א 38 היא התחדשות עירונית ברמת הבניין היחיד, תכניות פינוי בינוי הן התחדשות עירונית ברמת המתחם. תכניות אלו מאפשרות התחדשות עירונית בקנה מידה גדול יותר. קנה המידה הרחב מאפשר להתגבר על מרבית הבעיות הפיזיות של ההתחדשות המקומית במסגרת תמ"א 38

בעוד תמ"א 38 היא התחדשות עירונית ברמת הבניין היחיד, תכניות פינוי בינוי הן התחדשות עירונית ברמת המתחם. תכניות אלו מאפשרות התחדשות עירונית בקנה מידה גדול יותר. קנה המידה הרחב מאפשר להתגבר על מרבית הבעיות הפיזיות של ההתחדשות המקומית במסגרת תמ"א 38, שכן היא מאפשרת שדרוג תשתיות הנדרשות לתמיכה בתוספת הצפיפות. בנוסף, בתכניות פינוי בינוי אין מגבלה על היקף הזכויות המתווספות, שנקבעות בתב"ע מפורטת בהתאם לשיקולים התכנוניים הפרטניים של אותו המתחם. כלומר, בניגוד למסגרת תמ"א 38, תכניות פינוי בינוי מאפשרות תכנון טוב יותר הן מבחינה שכונתית והן מבחינת התאמת התשתיות הנדרשות. כן, הן מאפשרות תכנון משרדים ומסחר בתחומי התכנית, ושטחים ציבוריים שילוו את ההתחדשות ויתמכו בה. כך לא נוצר עומס על התשתיות הישנות, והעיריות יכולות להתמודד בדרך טובה יותר עם ההתרחבות. למותר לציין שהן יוצרות אתגר (ומענה) לשלל המאכרים והחאפרים שהוזכרו במאמר הראשי. עם זאת, מפאת גודלן ומורכבותן, תכניות פינוי בינוי אורכות זמן רב יותר ואי הוודאות ביישומן גדולה יותר.

 

ההיבט החברתי של ההתחדשות

להתחדשות עירונית נדרשת מסגרת פעולה רחבה יותר מן המשולש המצומצם יזם-רשות-דייר. ההיבטים המרכזים של ההתחדשות הם ההיבט הכלכלי, ההיבט התכנוני-פיזי וההיבט החברתי. בהיבט התכנוני-פיזי נגעתי מעט לעיל, וההיבט הכלכלי הוא עניין סבוך, שהמאמר הראשי נגע בו מעט. ההיבט החברתי מתייחס לשינוי מרקם האוכלוסיה והווי השכונה במיזמי התחדשות עירונית. ההתייחסות היחידה להיבט הזה במאמר הראשי היתה מילים אוטופיות ומליציות המתארות את מעיין החיים של ההתחדשות העירונית.

חוסר ההתייחסות להיבט החברתי אינו נוגע רק למאמר. כלי ההתחדשות המופעלים בישראל הם חומריים באופן מוחלט כמעט. השאלות ששואל את עצמו המתכנן עוסקות בהיתכנות הפיזית והכלכלית של המיזם, כמעט ללא מחשבה כלשהי על ההשלכות החברתיות שלו. ההכרה הראשונית בהשפעות החברתיות מחלחלת רק בשנים האחרונות, לאחר עשור וחצי של יישום. זהו ההבדל המרכזי בין המדיניות הישראלית לבין מקבילותיה במדינות המערב, שלכל הפחות כללו בתכנון מטרות חברתיות, כגון שיפור המוביליות החברתית של השכבות החלשות.[7] מדיניות ההתחדשות העירונית מקדמת תכנון על פי מכפלות כלכליות באופן כמעט בלעדי, מבלי לתת מענה לסוגיות חברתיות כגון הלכידות הקהילתית בשכונות המתחדשות.

מהן השלכותיו של ציפוף עירוני? על מנת לייצר יותר יחידות דיור בתא שטח נתון יש צורך לבנות לגובה, בצפיפות גבוהה יותר, ובמרקמי בניה אחרים משל השכונה הוותיקה. מחקרים מראים כי התחדשות עירונית במקומות שונים בעולם הביאה לדחיקה של האוכלוסיה הישנה, ולמעשה "גנבה" את השכונה מבעלי הדירות הישנות בשכונה המתחדשת.

על מנת לייצר יותר יחידות דיור בתא שטח נתון יש צורך לבנות לגובה, בצפיפות גבוהה יותר, ובמרקמי בניה אחרים משל השכונה הוותיקה. מחקרים מראים כי התחדשות עירונית במקומות שונים בעולם הביאה לדחיקה של האוכלוסיה הישנה, ולמעשה "גנבה" את השכונה מבעלי הדירות הישנות בשכונה המתחדשת

בעולם הרחב נעשים מיזמי התחדשות עירונית לרוב בשכונות ישנות, שבה אוכלוסיה קשת יום, ממעמד סוציו-אקונומי ולרוב גם חברתי נמוך.[8] הוספת דיירים בכמות גדולה מאיימת על הקהילות הקיימות ולרוב גם גורמות להתפרקותן. הבדלי מעמדות בין דיירים חדשים לדיירים ותיקים הם מוקד מחלוקת, הגורם לעזיבת הדיירים הוותיקים.

לצד עזיבתם של אחוזים גבוהים של הדיירים הוותיקים בשכונות התחדשות עירונית, המחקרים מראים שבין הדיירים שנשארים לדיירים החדשים נוצר פער חברתי. אין קשרי חברות בין הוותיקים לחדשים, וכל קבוצה מתקיימת לעצמה. ד"ר נאוה קיינר-פרסוב מצאה כי בפרויקט שנבנה במכפיל 1:3, כלומר, על כל דירה קיימת, נוספו עוד שתיים, נותרו 13% בלבד מהדיירים הוותיקים[9] (במקום שיעור של שליש ותיקים, כמצופה). ינון גבע, שבחן מספר מיזמי התחדשות במרכז הארץ, מסכם את התרשמותו כך:

בישראל, כמו במקומות אחרים בעולם […] עירוב בין אוכלוסיות מייצר קונפליקטים ופוגע בשביעות הרצון של הצדדים השונים. מסקנות המחקר מעידות כי יצירת סביבות מגורים טובות לאחר תהליכי התחדשות עירונית, מחייבת התייחסות להשפעות אזוריות-שכונתיות ואיזון השפעות שליליות של "נידלון" המרחב.[10]

סיבות אלו הביאו את הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית להקמת אגף חברה המורכב מעובדים סוציאליים, מתכננים אורבניים ויועצים חברתיים, שתפקידם לעזור להתמודד עם הסוגיות החברתיות העולות במיזמי התחדשות עירונית. קבוצות אלו עוסקות בעיקר בציבור הכללי ובאתגרים החברתיים שלו, שרובם, כאמור, סובבים סביב מעמד סוציו-אקונומי. בחברה החרדית הסיפור הוא שונה, ולאתגרים החברתיים הטמונים בהתחדשות עירונית פנים אחרות.

 

התחדשות עירונית במגזר החרדי

כשם שהמגזר החרדי מורכב מפסיפס מגוון של קהילות ותתי-מגזרים, כך מתייחדות השכונות החרדיות בערים השונות בקווי אופי שונים. החברה החרדית דוגלת בהתבדלות והיא מתאמצת לייצר חומות שיגנו עליה מהשפעות זרות, תרבותיות וערכיות, המאיימות לחדור לתוכה. שכונות רבות מאופיינות בחיי קהילה ייחודיים ובתרבות שמרנית מובחנת. אינה דומה שכונת "רמות פולין" לשכונת "בית וגן". אפילו שכונה ב"קרית ספר" אינה דומה לפרויקט "ברכפלד" הסמוך לה. לכל שכונה צביון משלה וחיי קהילה ותרבות תוססים משל עצמה. לניואנסים אלו, כמו לניואנסים רבים בחברה החרדית, משקל רב במובן החברתי, ודירוגם בסולם הערכים גבוה משל רווחה כלכלית. סקרים שנערכו עבור משרד השיכון בשנים הסמוכות לאכלוס ביתר עילית הראו כי בבחירת מקום מגורים מעניק המגזר החרדי משקל גבוה למגורים בתוך קבוצה הומוגנית, תוך שימת דגש בחיים בתוך הקהילה המקומית ובקרבה למוסדות החינוך והתרבות הייחודיים לקהילה. כך עלה גם מסקר ממשלתי שנערך בשנת 2000[11] ומסקר עדכני נוסף עבור העיר כסיף.[12]

אם במגזר הכללי עולה החשש כי ההתחדשות העירונית תפגע בקבוצות אוכלוסיה שמרניות דוגמת קשישים ועולים, הרי שבמגזר החרדי יש חשש שעיבוי שכונות קיימות והפיכתן לשכונות מבוקשות ויוקרתיות יהרסו מרקמי שכונות וקהילות

אם במגזר הכללי עולה החשש כי ההתחדשות העירונית תפגע בקבוצות אוכלוסיה שמרניות דוגמת קשישים ועולים, הרי שבמגזר החרדי יש חשש שעיבוי שכונות קיימות והפיכתן לשכונות מבוקשות ויוקרתיות יהרסו מרקמי שכונות וקהילות. כך בשכונת רוממה עלו חששות מתושבי השכונות הסמוכות, ברמות ג' התנגדו תושבים לבניה מעל קניון רמות, בבני ברק נאבקו תושבים בשכונת מרום נווה ואף היו חששות משכונת פרדס ברמן. המאבקים הללו ושכמותם נבעו מן הדאגה שהבניה החדשה תשנה את אופי השכונה ותהיה לה השפעה אף על "קדושתה" (כמובן, לפי תפיסת התושבים).

מאחר שבהתחדשות עסקינן ולא בהיסטוריה, נדמה שאין חדש יותר מהסוגיה החברתית העדכנית המתנהלת בשכונת רמות פולין. בשכונה זו מתנהל משא ומתן ארוך להתחדשות עירונית רחבת היקף. בפני תושבי השכונה הירושלמית, המודעים למצב העגום של דירותיהם, ניצבות הצעות מפתות לשדרוג ולהגדלת הדירות, שלצדן אף סיוע כלכלי משמעותי ונחוץ. למרות זאת, רבים מהם נוטים לדחות הצעות אלו, בין השאר בשל הפחד כי מה שנראה התחדשות יהרוס לבסוף את המרקם הקהילתי הייחודי של שכונה זו.

אנשים הגרים בשכונה זה עשורים כבר יודעים עם מי הם צריכים לריב, לצד מי הם מתפללים, מהו סגנון השכנים ומי מאתגר את יציבות השכונה. שינוי דרמטי עשוי לאיים על המרקם השכונתי העדין, שהצליח להגיע לאיזון בתהליך אורגני ארוך שנים

אנשים הגרים בשכונה זה עשורים כבר יודעים עם מי הם צריכים לריב, לצד מי הם מתפללים, מהו סגנון השכנים ומי מאתגר את יציבות השכונה. שינוי דרמטי עשוי לאיים על המרקם השכונתי העדין, שהצליח להגיע לאיזון בתהליך אורגני ארוך שנים. למתבונן מבחוץ, עשויה התנגדות הדיירים להיתפס צרות מוחין ושמרנות מטופשת. אולם כאשר המתכננת האורבנית הקהילתית ואנשי מקצוע נוספים שוחחו אתי על הקושי לקדם תכניות, הבנתי בהחלט ללבם של המתנגדים. בתור מי שגדל באזור, לא היה לי ספק כי האיום של שינוי האווירה הוא החסם המשמעותי ביותר (לצד סוגיית חריגות הבניה) לקידום תכנית פינוי בינוי לשכונה ישנה ומוזרה ארכיטקטונית זו. באופן דומה, בשכונות נוספות בירושלים, דוגמת שכונת "מעלות דפנה" ו"בר אילן", מגלים התושבים חשש משינוי מהותי באופי השכונה.

כך המצב גם בעיר בני ברק. בסעיף הראשון במטרות תכנית המתאר של בני ברק שאושרה ב-2018 נאמר, כי העיקרון המעצב הראשי שלה הוא שבני ברק תשמור על אופיה ועל תרבותה, ותמשיך להיות המרכז הרוחני והתרבותי לציבור תושביה. ציפוף דרמטי, מעבר ל-6.5 קומות, בעיר שרובה 4 קומות, הוא איום משמעותי על אופיה ועל תרבותה של העיר. די אם ניגע בסוגיית מעליות השבת. כותבת המאמר ציינה שרבנים שונים מתירים זאת, ומשכך היא רואה בהתעקשות העיריה על בניה נמוכה צרות מוחין או אינטרסנטיות פוליטית חסרת אחריות. אולם המשמעות של מעלית שבת רחבה הרבה יותר מהסוגיה ההלכתית הנקודתית; ההשלכות התרבותיות שלה משמעותיות בהרבה.[13] מחקר העומד להתפרסם בקרוב על ידי המכון ללימודים עירוניים באוניברסיטה העברית, בחן מספר בניינים רבי קומות שבהם מעליות שבת בשכונות חרדיות בירושלים. לטענת המחקר, השוני בין השכנים בקומות הנמוכות לקומות הגבוהות בולט במיוחד. בניינים אלו יוצרים למעשה קהילות נפרדות שביניהן שוני תרבותי משמעותי. מצב זה בהחלט אינו מתכון מוצלח לחיי שכנות בריאים וטובים.

הצעת הכותבת לעירוב שימושים רלוונטית רק באזורים מסוימים מאד, והיא למעשה משקפת התעלמות מהממד החברתי. הרי אין דבר שמשנה את ההווי המקומי יותר מהפיכת חצי הבניין לאזור משרדים. ההצעה לבנות בית כנסת בקומות הגבוהות סובלת מבעיה דומה. האם הגיוני ליצור בניינים הומוגניים לחלוטין באופן שבית כנסת בשטנץ כלשהו יספק את הדיירים כולם? האם בית הכנסת הוא הבעיה בבניינים הגבוהים או שמא איכות חיים ויכולת הניידות בשבת? ואיפה הנשים בסיפור? אגב, גם בגבעתיים הסמוכה מעוניינים לשמר את הגובה הנמוך של הבניינים בתחומה, מסיבות של איכות חיים ושמירת הסגנון העירוני הייחודי לעיר.

 

סוגיית חריגות הבניה

לא ניתן להתייחס להתחדשות עירונית, מבלי להעלות גם את סוגיית חריגות הבניה. לצד הסוגיה החברתית, חריגות הבניה הן חסם משמעותי נוסף לתכניות ההתחדשות. רמות פולין היא דוגמא טובה לכך, כאמור לעיל. תופעת הוספת יחידות דיור למבנים קיימים התגברה מאוד בעשור-עשור וחצי האחרונים, זאת בשל מצוקת הדיור האקוטית הקיימת במגזר החרדי. יצוין שגם במגזרים אחרים תופעת פיצולי דירות תפסה תאוצה משמעותית בעשור וחצי האחרונים. אך אם יכולה משפחה במגזר הכללי להצטמצם לחצי דירה ולהשכיר את החצי הנותר, משפחה חרדית ברוכת ילדים יכולה ליצור יחידה נפרדת רק באמצעות חריגה. מצוקת הדיור של הציבור החרדי חריפה במיוחד. ללא ספק, זוג חרדי צעיר היה מעדיף ללון בליל כלולותיו, ובוודאי לאחר לידת הצאצא הראשון, בדירת שלושה חדרים נאה מאשר בחדרון וחצי בחניון ללא אוויר, או מתחת ומעל בניין מגורים ישן. הצד השני של המצוקה הוא מחירי הדירות המאמירים. בעלי אותן דירות "יוקרה" בירושלים ובני ברק, הנהנים מהכנסה חודשית גבוהה, היו מעדיפים לשלם פחות על דירה עבור הבן או הבת, ובתמורה לוותר על אותה יחידת דיור מצ'וקמקת המטילה ביצי זהב.

חריגות הבניה החרדיות הן תוצאה ישירה של מצוקת הדיור, הן מצד השוכרים והן מצד המשכירים. כאשר תיפתר, או למצער תוקל מצוקת הדיור, מחירי השכירות של מחסני דיור אלו יצנחו ואחזקתן תהא כדאית פחות. הצורך בהן יקטן והכדאיות הכלכלית תפחת, והתופעה תלך ותדעך

הווי אומר: חריגות הבניה החרדיות הן תוצאה ישירה של מצוקת הדיור, הן מצד השוכרים והן מצד המשכירים. כאשר תיפתר, או למצער תוקל מצוקת הדיור, מחירי השכירות של מחסני דיור אלו יצנחו ואחזקתן תהא כדאית פחות. הצורך בהן יקטן והכדאיות הכלכלית תפחת, והתופעה תלך ותדעך. לצד זאת, הורדת מחירי הדיור תקטין גם את האינטרס של בעלי אותן יחידות. אלה מוכנים לריב עם שכניהם ולהשחית את הבניין שבו הם גרים, מתוך הצורך לחתן ילדים ולרכוש להם דירה. הגדלת היצע הדיור עבור המגזר החרדי והורדת המחירים לכלל הציבור הן גם אינטרס של בעלי יחידות הדיור שאינן חוקיות. הרווח הכולל שלהם מהורדת מחירי הדיור גבוה יותר מן הרווח מהחזקת יחידת דיור לא חוקית הפוגעת במבנה שלהם. אולם כל עוד אין פתרון למצוקת הדיור, יהיה קשה מאד להילחם בכך. אנשים צריכים לגור איפשהו, וכאמור בתחילת המאמר, בעייתי לאכוף עברות בניה כשאין אלטרנטיבות זמינות למצוקת הדיור של הציבור.

לצד יחידות הדיור, נעשות הרחבות מגורים לצורך המשפחה המתרחבת. אכן, יזם קטן או מיזם נקודתי של תמ"א 38 לא יוכלו לעמוד בדרישות להכשיר ואפילו להוסיף על הקיים. אך במיזמים גדולים של התחדשות מתחם או שכונה, ובפרט במסלול רשויות, ניתן למצוא דרך מאוזנת לטובת הצלחת הפרויקט כולו. ראשית, היקף התכנון והצורך בתב"ע חדשה מגדילים משמעותית את זכויות הבניה, ומאפשרים יותר לתת לדיירים ערך מוסף. שנית, הליך האישור של מיזם התחדשות עירונית במסלול רשויות אינו מחויב לחתימות הדיירים כפי שנדרש מיזם פרטי – אף שהוא נעשה בשיתוף עמם. כך, אינטרס פרטי של דייר יחיד אינו יכול לעכב את המיזם כולו. כן, התקצוב הממשלתי לתכנון מסיר את חששות היזמים מבזבוז זמן וממון לריק על תכנון שייעצר בשל התעקשות הדיירים על חריגות הבניה.

***

התחדשות עירונית היא אחת מהמשימות הלאומיות הראשונות במעלה. התיישנות הערים, יחד עם מצוקת הדיור, בייחוד בשכונות ובערים החרדיות, אינן מותירות מנוס משימוש בהתחדשות עירונית.

אולם, בתכנון התחדשות עירונית במרחב החרדי, גובר הפן החברתי על הפן הכלכלי ועל הפן התכנוני-פיזי. החרדיות מכתיבה סגנון חברתי מובהק, שאנשים מוכנים לשלם עבורו מחירים כלכליים כבדים. לפיכך, כדי לקדם התחדשות עירונית בשכונות חרדיות נדרשת חשיבה יצירתית, שתתן את הדעת על שמירת המרקם החברתי הייחודי של כל שכונה. התחשבות בהיבט החברתי של ההתחדשות ועבודה פיקחת עם קבוצות, שכנים וקהילות, יהיו מפתח להצלחת ההתחדשות העירונית בשכונות אלו. אין כוונתי לוועדות קבלה; שיווק ייעודי לתתי אוכלוסיה וצביעת גון השכונה מראש, שמירת עוגנים תרבותיים כגון שטיבלך ובתי כנסת על סגנונותיהם, החזקת רבני שכונות ודמויות מפתח בשכונה ועוד, כל אלה יסייעו להשלמת התהליך.

כדי לקדם התחדשות עירונית בשכונות חרדית נדרשת חשיבה יצירתית, שתתן את הדעת על שמירת המרקם החברתי הייחודי של כל שכונה. התחשבות בהיבט החברתי של ההתחדשות ועבודה פיקחת עם קבוצות, שכנים וקהילות, יהיו מפתח להצלחת ההתחדשות העירונית בשכונות אלו

בפן הכלכלי-פיזי, תכנון מתחמי פינוי-בינוי בשכונות החרדיות יצריכו ציפוף ומכפילי בניה גבוהים. התרבות החרדית לא תאפשר ציפוף כה גבוה ובניה לגובה כה רב. אני סבור כי ניתן להשתמש בשום שכל בכלי רב משקל שיושם עד כה רק במתחם אחד במדינת ישראל – קרקע משלימה. כלומר, הקצאת קרקע ממשלתית נוספת ליזם המוכן לקחת על עצמו את פרויקט ההתחדשות. דומני כי מדיניות השימוש בקרקע משלימה, המתגבשת בימים אלו ממש, יכולה להתאים במיוחד לצרכי המגזר החרדי. קובעי המדיניות, דוגמת מנהל הרשות להתחדשות עירונית, חיים אביטן, יחד עם שר השיכון לשעבר, מר יואב גלנט, סבורים כי השימוש בקרקע משלימה יפתור את בעיית חוסר הכדאיות בהתחדשות עירונית בפריפריה. בתכנית שמקדם משרד השיכון, יזם יתחייב לפרויקט התחדשות בעיר פריפריאלית, ובתמורה יקבל קרקע משלימה בעיר הממוקמת באזורי הביקוש. הקרקע המשלימה תשמש תמריץ רווחי עבורו לבניה באזורים הפחות רווחיים שבפריפריה. בדומה לכך, על נציגי הציבור החרדיים לדרוש קריטריונים לקרקע משלימה מותאמת למגזר החרדי, שיעניקו תמריץ כלכלי להתחדשות עירונית בשכונות החרדיות, על אף מגבלת הגובה המפחיתה את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט.

כך או כך, הצלחת ההתחדשות העירונית בחברה החרדית תלויה בהבנה מעמיקה של האתגרים העומדים לפתחה, ובחשיבה יצירתית על פתרונות הולמים. נדרשים פתיחות וחשיבה לעומק, אך לא פחות מכך, אמון בין אנשים, ללא הפניית אצבע מאשימה זה כלפי זה. התנגדות אינה חייבת להיות עילה למלחמה – היא יכולה להיות גם הזדמנות לשיחה. באמצעות הידברות אפשר לפתור בעיות רבות, ולקדם את ההתחדשות הנדרשת כל כך לציבור שלנו.

 

---

[1] מתוך הרשות להתחדשות עירונית, סיכום 2018

[2] http://economy.pmo.gov.il/CouncilActivity/Documents/city180917.pdf

[3] גלובסhttps://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001284640

[4] גלובס https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001284669

[5] https://www.calcalist.co.il/real_estate/articles/0,7340,L-3762538,00.html

[6] בין הגופים מתנהלים אי אלו מלחמות בשל השתייכותם למשרדים שונים (האוצר והשיכון).

[7] עבודה קהילתית בתהליך התחדשות עירונית, מודל חדש לקידום צדק בעיר?, ינון גבע וגלעד רוזן, 2015.

[8] מי שהיה ביכולתו לעבור לשכונה חדשה, עשה זאת שנים רבות לפני הפיכת השכונה למועמדת להתחדשות עירונית.

[9] אסטרטגיות לחידוש מגורים עירוניים:  הערכה מנקודת ראות של הוגנות חברתית, ד"ר נאוה קיינר פרסוב, 2018

[10] תוצאות חברתיות-מרחביות של מיזמי פינוי-בינוי, ינון גבע ופרופ' גלעד רוזן, 2019.

[11] https://www.gov.il/BlobFolder/reports/r0020_moch/he/r0020.pdf

[12] http://ext.moch.gov.il/books/kasif/41/

[13] מכתב שפורסם ביתד נאמן בשנת תש"ע חתומים הרב אלישיב הרב וואזנר זצ"ל ויבלח"ט הרב קרליץ והרב קנייבסקי. נימוקו של הרב וואזנר משום זילותא דשבת, כך שגם אם הדבר מותר הלכתית, השקפת העולם בבני ברק וכן אצל המיינסטרים החרדי הוא שלא להשתמש במעלית שבת. כאמור זוהי סוגיה גדולה בפני עצמה.

לתגובות הערות והארות br@avd.co.il

תמונה: Bigstock